但是，将作为一种伦理秩序而存在的孔教和现代儒生想象中的、或者说试图构建起来作为超验宗教存在的孔教截然分开便没有意义，因为康有为、陈焕章等所设计的孔教尽管比诸纯粹作为伦理秩序而存在的孔教多了件神秘主义的外衣，但其依然与传统的宗法秩序密不可分并以捍卫这种秩序为目的。

[3]参见张恒山：《法的价值的辨析》，载《中外法学》，1999 （5）。在这里存在着多种因素之间的相互作用，妨碍了目标的达成，或者更精确地讲，是妨碍人们在心目中形成目标已经达到的意识。

功能的发挥包含了程序设计者的意愿，但又不止于设计者所预期的范围和程度。这种法律制度主要表现为通过调整对立而达到合意的程序。依罗尔斯所言，是因为过程的公正使结果的公正性有了来源和凭据，换句话，是由于程序的公正使实体获得了公正性，从而也实现了正义。其四，多数情况下，这种价值与结果的优劣具有协调一致性，但也不排除两者的疏离和矛盾。[48]岳生编：《行政法》（下册），938页，北京，中国法制出版社，2002。

此间，博弈和合意都是不可或缺的。[41]从这一角度讲，也可作功效或作用，多指器官和机件而言。对于不同属性的决策事项，要分别采取偏向科学的理性一工具范式策略和偏向民主的商谈一建构范式策略。

毋庸置疑，架设过多的行政部门以及过度行政化将导致国家资源的浪费。事实上，这种模糊性在一些地方政府出台的关于行政决策风险评估的规范性文件中也体现得淋漓尽致。由于行政决策主体承担决策责任，评估主体承担评估责任，如果决策主体的责任囊括了评估责任，则其极可能以自身所具有的强大的公权力来影响风险评估的整个过程和评估各方参与主体的判断，进而影响风险评估的结果。[17] 笔者认为，相比以上方案，以决策事项为逻辑起点，以程序正义为理念来设计行政决策风险评估制度是可行路径。

对此相关部门解释说，除了车辆超载因素外，最主要的原因是桥面上使用的全部是进口材料，而外国的材料设计不适应蚌埠的高温。这种做法，学者称之为运动式治理方式的体制化。

在实践中，此类工具导向的风险评估制度无法体现风险社会中多元主体的利益，与复杂的风险社会现实相脱离。这一法治化的方案，主要是一种程序主义的进路。这种最低限度的程序正义之前提是保证在行政决策中风险评估是一种法定程序。自愿的合作可以创造出个人无法创造的价值，无论这些个人多么富有，多么精明。

基于这种现状，行政法学界已有学者对该制度加以检讨。此类风险评估制度其实是为行政机关的单方行为披上了伪装的斗篷，目的是确保行政决策的便易性，以让行政机关更为便捷地认定所谓的公共利益。[19]同前注[17]，伊丽莎白·费雪书，第44页。殊不知，这样做的后果只能导致公众与决策主体之间的信息不对称，使其处于合乎理性的无知状态，影响其参与风险评估，最终也会危及行政决策的可接受性，甚至导致群体性事件的发生。

在此基础上的最低限度的程序正义应当包括程序中立性、程序参与性和程序公正性等内容。在此思维下，行政决策风险评估制度便成了行政权可有可无的装饰品，甚至是任人打扮的奴婢。

围绕合作式评估原则，行政决策风险评估应构建动议、说明理由、同行评审、监督与救济等制度体系。风险 自本世纪以来，我国已经进入高风险社会，行政机关开始重视其决策活动本身所带来的不确定的负面后果。

[19]对于前者，它所对应的决策事项往往是客观的、可计量的、不确定性是可控的。对于核心制度，应构建以地方人大及其常委会为主导的决策主体与评估主体分离制度、利益声明和回避制度、评估咨询制度和同行评审制度以及信息公开制度。[4]需要指出的是，这里所谓的法定程序中的法是指全国人大及其常委会制定和颁布的狭义上的法。对于具有客观属性的决策事项，需要运用偏向科学的理性一工具范式策略。现行的行政决策风险评估制度多以社会稳定风险评估为范本，以《指导意见》第5条为蓝本。体制化虽然有利于快速消解不稳定因素，但缺乏对权利的尊重和维护。

（一）形式：工作流程而非程序规则 《法治政府的意见》提出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。[1]笔者认为，这些反思性研究成果对于推动行政决策风险评估制度的合法性具有一定意义，但缺乏对该制度实践的宏观把握，对制度之整体构造并没有予以充分检视。

地方政府一方面从组织架构和资源配置中强化政府的维稳能力，例如，成立专门的维稳机构（维稳办、应急办、综治办等）、设立专项维稳基金等。试图以工具主义程序观为中心来重构该制度的方案难以化解合法性危机，而以决策事项为逻辑起点，以程序正义为理念来重构该制度则是较为可行的路径。

[11]参见《郭有明落马背后：最大招商成烂尾致宜昌元气大伤》，http://hb. sina. com. en/news/d/2013-12-05/0729126621.html,2014年4月18日访问。它要求决定风险评估法律效力的评估主体处于中立、超然、不偏不倚的地位，对参与行政决策过程的其他主体及其相关事项不得存有偏见、歧视和利害关系。

2．构建利益声明和回避制度。（2）在评估类型方面，多是应急型、运动型、资源补偿型评估，忽视合作式评估。程序正义是要在程序工具主义和程序本位主义之间寻得某种程度的平衡，毕竟决策需要在公共利益和私人利益之间进行平衡，其正当性也需要各方主体的妥协才能实现。笔者认为，当前我国行政决策风险评估制度合法性危机的症结在于欠缺行政法上的程序构造与制度理性。

有学者更进一步对体制化与法治化（即周镇宏所认为的制度化）进行了6个方面的对比（参见付翠莲：《重大事项社会稳定风险评估的法治保障研究》，《行政与法》2013年第3期）。[12]参见王仰文：《重大行政决策责任追究的事项范围研究》，《云南大学学报（法学版）》2013年第5期。

这与功利主义大师边沁的主张相一致。[16]赵鹏：《知识与合法性：风险社会的行政法治原理》，《行政法学研究》2011年第4期。

尽管法律框架创造了技术风险决策的环境，但是法律框架所做的远不止此。[8]例如，最早开展风险评估的遂宁市所出台的规范性文件以简单、粗暴的数字量化方式明确表述了相关部门及其领导人的政治责任。

例如，2013年11月被中央纪律检查委员会和监察部调查的湖北省原副省长郭有明，其任职宜昌市委书记期间最大的政绩工程—三峡全通涂镀板项目于2009年破土动工，总投资额高达200亿元，一度成为宜昌乃至湖北全省的招商引资样板。虽然从表面上看，从中央到地方的行政决策风险评估制度已经渐次形成，但究其实质，其法治化状态却不容乐观。基于这一原则，行政决策风险评估制度不仅要求评估主体与决策主体分离，而且还要求评估专家应避免被俘获，评估过程的公允不可轻易被利益集团或权力主体所操作，评估效力的公平运用，以及一旦出现偏私情形后的监督与救济等。而在我国，对行政决策的法律规制在很大程度上遵循的是经验主义而非理性主义思维。

一元化的行政决策风险评估的最大弊端是表达和沟通的缺失，它将扼杀公民的积极性、创造性和自主性，最终导致权力的专断、评估的形式化和决策的低效，无利于该制度的合法和有序运行。但是风险存在主客观的双重属性，即它既具有客观存在性，又具有主观建构性。

不难发现，在现行的关于行政决策风险评估的规范性文件中，该制度的构成要素及运行条件都打上了行政机关的烙印，体现了强烈的行政主导性。这种话语体系排除了法律术语的规范表达，与法治目标相去甚远。

【摘要】我国现行行政决策风险评估制度的合法性危机之症结在于缺失行政法的程序构造与制度理性。当然，行政决策主体依然是相关的行政机关。